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Vom Neuen Steuerungsmodell zum Kommunalen Steuerungsmodell

Aus NSt-N 3-4/2014, S. 23 ff.:

Im Jahre 1993 hat die KGSt das Neue Steuerungsmodell beschrieben und es den Kommunen zur Einführung empfohlen. Ein Ziel war es zu zeigen, dass kommunale Verwaltungen Leistungen in gleicher Quantität und Qualität ebenso effektiv und effizient erstellen können wie Unternehmen der Privatwirtschaft. Dazu sollte sich die Verwaltung zu Dienstleistungs- und Servicezentren wandeln.

Grundlage des Neues Steuerungsmodells ist die Idee des New Public Management, die den Fokus auf mehr Ökonomie, marktorientierte Steuerung, Wettbewerb und Managementkompetenzen in der öffentlichen Verwaltung richtete. Das Neue Steuerungsmodell sieht vor, in den Kommunen eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur aufzubauen, so dass sich die Kommunalverwaltung von der Eingriffs- und Betreuungsverwaltung zum politisch gesteuerten, kostenbewussten und bürgerorientierten Dienstleistungsunternehmen entwickelt.

Zu den Kernelementen des Neuen Steuerungsmodells gehören eine klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Vertretung und Verwaltung, Führung durch Leistungsabsprache (Kontraktmanagement), dezentrale Gesamtverantwortung in den Organisationseinheiten sowie zentrale Steuerung und Outputsteuerung. Eine abschließende Liste der Bestandteile des Neuen Steuerungsmodells gibt es nicht. Es handelt sich vielmehr um einen Sammelbegriff für vielschichtige Reformelemente in unterschiedlicher Ausprägung, die sich immer weiter entwickelt haben. Die KGSt hat dazu zahlreiche weitere Arbeitsergebnisse veröffentlicht.

Zuvor war die kommunale Verwaltung durch das Bürokratiemodell von Max Weber geprägt. Der Wandel der Kommunen von der Ordnungskommune zur Dienstleistungskommune, der durch das Neue Steuerungsmodell eingeleitet wurde, hat die Aktionsräume und Handlungsroutinen der Kommunen schrittweise erweitert, aber keineswegs zu einem völligen Bruch mit der Vergangenheit geführt. Da die kommunalen Ordnungsaufgaben weiterbestehen, bleibt die Dienstleistungskommune gleichzeitig Ordnungskommune. Das Webersche Bürokratiemodell, das personengebundene Herrschaft und Willkür durch personenunabhängige, nachvollziehbare und sachbezogene Entscheidungen ersetzte und Rechtsbindung, Unparteilichkeit, Gleichbehandlung und Kontrollierbarkeit zur Grundlage des Verwaltungshandelns machte, wurde durch das Neue Steuerungsmodell nicht abgelöst. Vielmehr wurden neue Steuerungskonzepte und -instrumente in die Verwaltung implementiert.

Die Elemente des Neuen Steuerungsmodells lassen sich grob nach den Bereichen Organisation und Steuerung einteilen:

Organisation:

  • Flache Hierarchie
  • Zentrale Steuerung
  • Delegierte Verantwortung
  • Dezentrale Ressourcenverantwortung
  • Einheit von Fach- und Ressourcenverantwortung
  • Doppelte Buchführung
  • Kosten- und Leistungsrechnung
  • Controlling
  • Einwohnerbefragungen
  • Wissensmanagement
  • E-Government

Steuerung:

  • Kundenorientierung
  • Wirkungsorientierung
  • Leitbild und Strategie
  • Ziele und Kennzahlen
  • Teilhaushalte und Produkte
  • Kontraktmanagement
  • Budgetierung
  • Aufgabenkritik
  • Berichtswesen
  • Benchmarking
  • Qualitätsmanagement
  • Prozessorientierung

Mitte der 1990er Jahre hat ein Großteil der Kommunen in Deutschland damit begonnen das Neue Steuerungsmodell einzuführen. Es traf auf große Akzeptanz und löste vor allem in den mittleren und großen Kommunen beachtliche und nach wie vor andauernde Reformanstrengungen aus. Auch wenn eine annähernd ganzheitliche Implementierung bisher nur in wenigen Kommunen gelungen ist, hat das Neue Steuerungsmodell eine einzigartige Reformwelle ausgelöst, die die kommunale Welt verändert und dort zu administrativer Professionalität geführt hat.

Der größte Schritt zur Einführung des Neuen Steuerungsmodells erfolgte durch die Umstellung auf die doppelte Buchführung. Zu den Zielen der Umstellung des kommunalen Rechnungswesens gehörte neben der intergenerativen Gerechtigkeit und der Transparenz über den vollständigen Ressourcenverbrauch insbesondere die Schaffung einer integrierten Steuerung, welche die Finanzziele in den Zusammenhang mit formulierten Produkt- und Wirkungszielen stellt. Das neue kommunale Haushaltsrecht betont die Notwendigkeit Ziele explizit zu formulieren und ihre Erreichung durch geeignete Kennziffern zu dokumentieren. Zentrale Vorschrift zur Bestimmung von Zielen und Kennzahlen ist § 4 Abs. 7 GemHKVO. Danach werden in jedem Teilhaushalt die wesentlichen Produkte mit den dazugehörenden Leistungen und die zu erreichenden Ziele mit den dazu geplanten Maßnahmen beschrieben sowie Kennzahlen zur Zielerreichung bestimmt. Der Haushaltspan soll eine Verknüpfung von Leistungs-, Ertrags- und Finanzdaten enthalten, um übersichtliche und nachvollziehbare Informationen für die Vertretung und die örtliche Gemeinschaft zu gewährleisten.

Nach 20 Jahren hat die KGSt nunmehr ein Kommunales Steuerungsmodell (KSM) entwickelt, um die Grundgedanken des Neuen Steuerungsmodell aus Sicht heutiger Anforderungen zu beschreiben und um neue notwendige Perspektiven zu ergänzen. Dem Kommunalen Steuerungsmodell liegt die Annahme zu Grunde, dass alle Kommunen ständig Prioritäten setzen, Budgets festlegen und Ziele formulieren müssen. In den KGSt-Bericht Nr. 5/2013 „Das Kommunale Steuerungsmodell“ wurden folgende Anforderungen an ein Kommunales Steuerungsmodell aufgenommen:

  1. Stärkung einer strategischen und wirkungsorientierten Steuerung.
  2. Stärkung der Führungskompetenz und Verantwortung der kommunalen Manager.
  3. Verbindung der Aufgaben- und Ressourcensteuerung. Strategische Planung und Haushaltsentscheidungen müssen eng miteinander verknüpft sein.
  4. Prozessorientierte Steuerung.
  5. Verbesserung des Zusammenspiels von politischen Entscheidungen und Verwaltungshandeln.
  6. Offenheit für Mitwirkung und eine neue Qualität der Transparenz und Öffnung des Verwaltungshandelns in die Gesellschaft hinein.
  7. Qualifizierung des Steuerungssystems für die Steuerung von Leistungsprozessen in differenzierten IT-unterstützten Produktionsnetzwerken.

Der Bericht der KGSt beschreibt die fünf Komponenten des Kommunalen Steuerungsmodells: Steuerungsstrukturen, Steuerungsprozesse, Steuerungsinstrumente und Organisationskultur sowie deren Zusammenwirken im Rahmen kommunaler Führung.

Nach der Implementierung des Neuen Steuerungsmodells verstehen sich die Kommunen heute als Dienstleistungsbetriebe, die dem Prinzip der Leistungserbringung und der ständigen Verbesserung der Qualität ihrer Dienstleistungen verpflichtet sind. Zu diesem Zweck wurden in vielen deutschen Städten und Gemeinden die kommunalen Leistungen transparenter gemacht, die Verwaltung dezentralisiert und den Organisationseinheiten die Managementverantwortung übertragen. Das Kommunale Steuerungsmodell verschiebt nun das kommunale Leitbild von der Dienstleistungskommune weiter hin zur Bürgerkommune und nennt bereits die Zukunftskommune als aufkommendes neues Leitbild der Kommunalen Selbstverwaltung.

Um für Menschen und Unternehmen attraktiv zu bleiben, müssen die Kommunen ihre Aufmerksamkeit auf Standortfaktoren richten, die für die Lebensqualität und Zukunftsfähigkeit einer Kommune ausschlaggebend sind, und entsprechende Produkte vorhalten. Dabei bedarf es laufender Veränderungen, um die kommunalen Produkte zeitgemäß zu halten. Etwa dreiviertel des kommunalen Handelns besteht heute darin, effektive und wirtschaftliche Leistungen und Produkte für die Einwohnerinnen und Einwohner sowie die Unternehmen der örtlichen Gemeinschaft zu erstellen. Deshalb müssen die Fachbereiche und die Beteiligungen die zentrale operative Verantwortung für das „Geschäft“ und den „Geschäftserfolg“ übernehmen, so die KGSt in ihrem Bericht.

Ausgehend von dem Rahmen, den die Gemeindeordnungen setzen, werden in dem neuen Bericht der KGSt zunächst die Verantwortungssphären von Vertretung, Hauptverwaltungsbeamten und Verwaltung beschrieben. Der Hauptverwaltungsbeamte und die Vertretung setzen in verschiedener Hinsicht den Rahmen kommunaler Steuerung. Dies geschieht insbesondere durch Vorgabe übergreifender strategischer Ziele, die Festsetzung von Budgets oder unterschiedlichen Standards für die Leistungserbringung.

Mit dem Neuen Steuerungsmodell wurde die Rolle des Hauptverwaltungsbeamten für das strategische Management deutlich herausgehoben. Dies hat der Gesetzgeber in Niedersachsen dadurch verstärkt, in dem er die eingleisige Verwaltungsspitze des hauptamtlichen Bürgermeisters eingeführt hat. Der Bürgermeister ist nicht nur demokratisch legitimiert, sondern hat neben der Vertretung und dem Hauptausschuss selbst Organstellung. Der Hauptverwaltungsbeamte verantwortet im Kommunalen Steuerungsmodell das Verwaltungshandeln insgesamt gegenüber der Vertretung und der örtlichen Gemeinschaft.

Das Kommunale Steuerungsmodell geht weiterhin von der Bildung eines Verwaltungsvorstands bestehend aus dem Hauptverwaltungsbeamte und den Wahlbeamten aus. Danach ist der Verwaltungsvorstand für die Gesamtsteuerung verantwortlich, besonders für Organisation, Finanzen, Personal und Marketing sowie die Vertretung der Verwaltung nach außen. Er wird dabei durch die Zentrale Steuerungsunterstützung mit steuerungsrelevanten Informationen und Planungen sowie einem Controlling versorgt. Beibehalten wird auch das Strukturmodell, das zum einen neben der Verwaltungsführung aus den Fachbereichen, der Steuerungsunterstützung und den Serviceeinheiten sowie zum anderen den Steuerungsinstrumenten wie beispielsweise Zielvereinbarungen und Berichtswesen besteht.

Im Neuen Steuerungsmodell wurde die Managementverantwortung soweit wie möglich nach unten verlagert. Die Organisationseinheiten haben dadurch einen wesentlich höheren Autonomiegrad erhalten. Erhöhte Autonomie geht mit erhöhter Leistung einher, wenn die Beschäftigten die ihnen zugestandene Autonomie wahrnehmen und die Freiräume nutzen können. Auch das Kommunale Steuerungsmodell geht von einer ergebnisorientierten Führung aus. Der Weg der Zielerreichung bleibt den Beschäftigten überlassen, die bei der Leistungserstellung weitgehend selbständig handeln. Sie sollen im Rahmen ihres Budgets definierte Leistungen erstellen und im Produktionsprozess ihre Aufmerksamkeit auf den Leistungsoutput und besonders die Qualität ihrer Leistungen richten.

Im Neuen Steuerungsmodell besteht allerdings die Gefahr, dass sich die dezentralisierten Organisationseinheiten in ihrer Eigendynamik abkoppeln und sich in eine Richtung bewegen, die nicht mehr mit den strategischen Zielen entsprechen. Das Kommunale Steuerungsmodell gibt nunmehr eine Antwort auf die Frage, wie die Beschäftigten, die selbstständig entscheiden und handeln sollen, gemeinsam die strategischen Ziele erreichen. Es stellt deutlich heraus, dass es die zentrale Aufgabe der Führungskräfte ist, das Verhältnis von dezentraler zu zentraler Verantwortung immer wieder neu auszubalancieren und die Komponenten des Kommunalen Steuerungsmodells in der Praxis wirkungsorientiert und zielgerichtet aufeinander abzustimmen. Zu den Aufgaben kommunaler Führungskräfte, insbesondere der Fachbereichsleitungen, gehört es, den fachlichen Zentrifugalkräften einer dezentralisierten Verwaltung immer wieder Gesamtverantwortung und überfachlichen Konsens entgegenzusetzen.

Grundlage des Kommunalen Steuerungsmodells ist die Verknüpfung von strategischem Management und dezentraler Ergebnisverantwortung. Das Kommunale Steuerungsmodell setzt dabei auf zielbezogene Budgetierung und ein Berichtswesen mit Schlüsselkennzahlen. Das Navigationssystem des Kommunale Steuerungsmodells besteht aus der Steuerungsstruktur des strategischen und operativen Managements sowie dem Steuerungskreislauf mit Bestandsaufnahme, Zielformulierung, Maßnahmenumsetzung und Evaluation.

Das zentrale Element des Kommunalen Steuerungsmodells ist dabei der Produkthaushalt. Er ist die Zielvereinbarung zwischen der Vertretung und dem Verwaltungsvorstand mit Zielen, Maßnahmen und Kennzahlen für alle kommunale Produkte.

Schon ein wesentliches Element des Neuen Steuerungsmodells war eine ziel- und ergebnisorientierte Steuerung, in der die Leistungen und Produkte der Verwaltung in den Mittelpunkt der Planungen, Maßnahmen und Aufgabenkritik rückten. Das Kommunale Steuerungsmodell unterscheidet jetzt drei wesentliche Steuerungsprozesse:

1. Gesamtstrategie planen und umsetzen,
2. Produkthaushalt planen und umsetzen,
3. Produktkritik planen und umsetzen.

Diese drei Steuerungsprozesse sollen dafür sorgen, dass eine Gesamtstrategie der Kommune das Dach der strategischen und operativen Steuerung des Produkthaushaltes bildet und die kommunalen Maßnahmen auf die Gesamtstrategie abgestimmt sind.

Ausgangspunkt für ein zielgerichtetes Vorgehen im Kommunalen Steuerungsmodell ist eine Vision von der Zukunft der Kommune. Gerade bei begrenzten Ressourcen muss sich die Kommune Ziele setzen, um Entwicklungschancen wahrnehmen zu können. Die Vision, die in den wesentlichen Punkten konkret formuliert sein sollte, dient als Grundlage aller auf ihr aufbauenden Ziele der Teilhaushalte und Produkte.

Bekanntlich ist die Umsetzung der im Produkthaushalt verankerten Maßnahmen der wichtigste und längste Teil des gesamten Steuerungsprozesses. Damit die Realisierung gelingt und der Erfolg eintritt, bedarf es neben einem gemeinsamen Verständnis über die Ziele auch einheitlicher Führungsgrundsätze in der Kommune. Die KGSt beschreibt in ihrem Bericht neun Verhaltensprinzipien der werteorientierte Führung im Kommunalen Steuerungsmodell. Dazu zählen u.a. die Akzeptanz der Rollenverteilung, Loyalität zum System und Verantwortlichkeit für Qualität. Zugleich hat die KGSt ein gesondertes Arbeitsvorhaben mit dem Thema „Führung im KSM“ angekündigt.

Auch das Kommunale Steuerungsmodell bleibt also flexibel und wird stetig weiterentwickelt. Schon in der Bearbeitung befindet sich der KGSt-Bericht „Der Weg zur kommunalen Strategie“ in dem unterschiedliche Wege zu Strategien vorgestellt und Hilfsmittel wie Checklisten und Tools zur Verfügung gestellt werden sollen.

(ohne Abbildungen)

Veröffentlicht in NSt-N 3-4/2014, S. 23 ff.